“经济技术开发区”和“经济开发区”这两种开发区有什么区别？开发区和市辖区又是什么关系？我国到底有多少种类型的开发区？本文就这些问题作出解答，希望对耐心读完的朋友有所帮助。

一、开发区的发展历史

我国开发区的设置比行政区划设置还要复杂，或者说是混乱。要彻底理清我国现存各类开发区，还需要先简要了解下我国开发区的发展历史。

开发区概念是一个舶来品，我国在80年代初开始引进这种概念，并在沿海的经济开放城市建设最早的开发区，即经济技术开发区。在改革开放早期，开发区的设立都需要国务院审批，地方是没有权限自行开办的。

到了1988年，国务院部门以及省一级地方政府开始批准设立地方开发区，随后全国各地出现“开发区热”，地方各级政府或部门，为了吸引外资、发展工业、促进当地经济发展，擅自批准设立了名目繁多的各类开发区。罗胖在2017跨年演讲中就曾提到过这次开发区热的现象。

（图1：历年开发区审批数量）

由上图可以看出，开发区审批数量在1992年前后呈现井喷式增长。这种盲目增设带了诸多不良后果：

一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区(包括园区、度假区，下同)，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益。（《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》）

在2003年以前，我国开发区的审批制度、命名、管理几乎都处于混乱无章状态。2003年国务院下发《关于暂停审批各类开发区的通知》，在全国开始了为期三年的“开发区清理整顿”工作。2006年底国家将通过审核的所有开发区整理汇编成《中国开发区审核公告目录（2006年版）》（以下简称《目录》）。

这个《目录》是我国截止到2006年所有开发区的权威名册，也是我国官方首次对开发区的等级和种类进行统一规范而制定的权威标准！本文的很多观点就是主要参考的这篇《目录》。

下面我们简要回顾下这次清理整顿工作，笔者把这项工作总结为两个方面的内容。

（一）对开发区数量的清理整顿

即审核现存开发区的来源是否合法、规模是否达标、位置是否合理，审核后该撤销的撤销、该整合的整合，剩下的符合条件的开发区统一扶正。

以山东省为例：

1、撤销：2005年分三批共撤销了数百个违规设立的开发区。

第一批没有找到数据，第二批和第三批共计撤销269个，其中3个是省级开发区，其余都属于国家部门、省直部门、市政府及市直部门批准(命名)设立的开发区(园区)。另根据国家相关规定，县级政府设立的开发区一律撤销，不参与整改。

2、整合：2006年初将原有21个开发区整合为8个省级开发区。

我省的胶州经济开发区等园区符合国家开发区清理整顿的原则和标准中“对地处一市、县且相邻的开发区应予以合并”的要求，已原则通过国家开发区设立审核，经省政府同意，整合为省级开发区（《关于胶州经济开发区等园区整合的通知》）（图2：山东省整合的开发区名单）

从图中可以看出，被整合的开发区不光有地级市政府批准的，还有国务院部门、省政府部门批准的。

其中第6项，泰山泰安大汶口石膏工业园，是由山东省中小企业办牵头批准的，而省中小企业办只是省经济贸易委员会的内设部门，仅是一个处级单位，居然就可以批准设立开发区，当年我国开发区审批程序的不规范程度由此可见一斑。

3、扶正：2006年分三批扶正了82个违规设立的开发区（3月67个、4月7个、8月8个）：

山东微山经济开发区等7个园区虽属违规设立，但符合规划要求，已形成一定经济规模和产业集聚优势，经国家发展改革委审核认定，基本符合国务院批准的《清理整顿开发区的审核原则和标准》，批准设立为省级开发区。（《关于山东微山经济开发区等设立为省级开发区的通知》）（图3：4月扶正的7个开发区）

上图是4月扶正的7个开发区，从图中可以看出，这违规设立的7个开发区都是由地级市政府批准设立的。完整的名单就不在这里挂出来了。

由于 2006年是最后期限，全国各地违规设立的开发区经过整合、扶正后大多集中于2006年审核通过、正式批准设立，这才造成图1中2006年一年审批的开发区数量猛冲至创纪录的663个！

（二）对开发区名称的整顿

这次清理整顿还对开发区的名称进行了严格规范。2003年以前，很多省级以下的开发区本来级别并不高，或是为了虚荣心，或是想浑水摸鱼，都比照国家级开发区来起名字。比如“河口经济技术开发区”和“烟台经济技术开发区”，单从名字上看二者似乎分量相当。但实际上，前者仅仅是山东省一个地级市，即东营市政府在2001年批准设立的开发区，而后者是1984年国务院批准设立的第一批14个国家级经济技术开发区之一，二者分量绝不可同日而语。故此，这次清理整顿工作中，国家对开发区的名称也全面进行了整改和规范。

根据《目录》的要求，“经济技术开发区”和“高新技术产业开发区”只能是国家级开发区可以使用的名称，省级开发区全部改为“经济开发区”和“高新技术产业园区”，或直接改成“工业园区”，且要在名称开头注明省份。比如上述的“河口经济技术开发区”经整顿后更名为“山东河口经济开发区”，去掉了“技术”两字，原“长治高新技术产业开发区”经整顿后更名为“山西长治高新技术产业园区”，把“开发区”改成了“园区”。

经过规范后，省级开发区只剩下“经济开发区”、“高新技术产业园区”、“工业园区”三种规范名称。

（图4：开发区名称整改示意）

经过清理整顿后收录在《目录》中的省级开发区名称只有上述三种，省级开发区里，所有的“经济技术开发区”全部更名为“经济开发区”，所有的“高新技术产业开发区”全部更名为“高新技术产业园区”。然而最近一段时间，地方开发区设立又有“故伎重演”的苗头。比如2017年1月初，山东省政府批复同意设立“龙口省级农业高新技术产业开发区”；2017年9月初，又批复同意“将寿光经济开发区”更名为“潍坊（寿光）高新技术产业开发区”。这两个开发区都是省级开发区，规范名称应为“XX高新技术产业园区”。

2017年11月初，山东省政府又批复同意“即墨高新技术产业开发区”更名为“青岛蓝谷高新技术产业开发区”，而“即墨高新技术产业开发区”已经在2006年更名为“山东即墨高新技术产业园区”并收录在《目录》中，省政府文件中居然还在使用旧的不规范名称。笔者以为，山东省作为经济大省和全国唯一一个省级开发区数量上百的省份，这种做法背离了2003年“全国开发区清理整顿工作的精神”，会形成不恰当的示范，导致全国跟风，使原本规范有序的开发区制度重蹈覆辙。

二、开发区的种类和分布

按照《目录》的分类，我国开发区共分为两大类，第一类是国务院批准设立的，为国家级开发区，第二类是省级人民政府批准设立的，为省级开发区。

也就是是说，只有国务院和省级政府才可以批准设立开发区。

（一）国家级开发区

国家级开发区在《目录》中只列举了6种：

经济技术开发区高新技术产业开发区保税区出口加工区边境经济合作区其他类型开发区

由于《目录》的内容只截止到2006年底，后续的10多年里，我国又创设了很多新的开发区种类，主要是：

综合保税区国家综合配套改革试验区各类特色试验区

笔者把《目录》中列举的6种开发区称之为“传统开发区”，2007年以来新创设的这些开发区称之为“新兴开发区”。

（图5：国家级开发区分类）

图中左侧有两种“区”笔者没有统计到开发区的种类中：

1、自由贸易区

出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、保税区和综合保税，这六大开发区都属于海关特殊监管区域。

综合保税区是2006年底才新创设的一个开发区，所以《目录》中并没未收录这种开发区。到了2015年8月，国务院又出文规定：

逐步将出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。（《加快海关特殊监管区域整合优化方案》）

所以综合保税区是其他五种海关特殊监管区域的升级版。而2013年诞生的自由贸易区则是综合保税区进一步的升级版，她在空间范围上已经是超越开发区的概念了（后文会详细介绍）。

2、国家级新区

简称“新区”，是1992年诞生的，严格来说也属于开发区的一种，但她在管理模式上也已经超越了开发区的概念（后文会详细介绍），所以笔者没有将“自由贸易区”和“国家级新区”这两种“区”归类到开发区的种类中。

根据“中国开发区网”公布的数据，目前国家级开发区共计569个，分布如下图：

（图6：国家级开发区数量分布）

（二）省级开发区

省级开发区始终只有三种：省级经济开发区、省级高新技术产业园区、省级特色工业园区。

（图7：省级开发区分类）

根据“中国开发区网”公布的数据，目前省级开发区共1172个，分布如下图：

（图8：省级开发区数量分布）

三、开发区分类解读

每一种开发区都拥有不同的历史渊源，承担着不同的历史使命。这里着重介绍四大类开发区：经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、国家综合改革配套试验区。

（一）经济技术开发区。

简称“经开区”，又称“小特区”、“经济改革试验区”、“贸易开发区”、“民族经济开发区”等等。其历史沿革要追溯到最早的“经济特区”。

1、经济特区

深圳、珠海、汕头、厦门，是我们众所周知的四个经济特区。

1978年的十一届三中全会将全党的工作重点转移到了经济建设，并确定了对外开放的基本国策，那时还没有深圳这个地方，珠海也还是个县。1979年3月，国务院批复同意将宝安县改为深圳市、珠海县改为珠海市。

1979年4月，时任中共中央副主席的邓小平首次提出“要开办出口特区”。同年7月，广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市开始试办出口特区。

1980年8月26日，第五届全国人大常委会第15次会议决定：

批准《广东省经济特区条例》，宣布在广东省的深圳、珠海、汕头、福建省的厦门四市分别划出一定区域，设置经济特区。（图9：经济特区）

这被普遍认为是中国经济特区的正式诞生。

这里需要注意的是，这四个地级市被称为经济特区，并不是指整个市的管辖区域都属于经济特区，实际上刚开始时，经济特区只是市里很小一片区域，随着特区建设经验不断成熟，经济特区的范围不断被扩大。

比如厦门市的经济特区在1980年设立时，只有2.5平方公里。1985年，邓小平视察厦门后，其经济特区范围扩大到厦门全岛和鼓浪屿全岛，面积增加到131平方公里。

之后，国家又设立了两个经济特区：

1988年设立海南经济特区2010年设立喀什经济特区

由于海南经济特区的设立也很早，都在92南巡之前，所以有的资料把她与四个经济特区合称为“五大经济特区”；喀什经济特区的设立晚了20多年，但由于其地理位置、政策待遇与四个经济特区很相似，所以又有“六大经济特区”的说法。

但即便如此，深圳、珠海、汕头、厦门四市作为我国第一批经济特区，其历史意义和重大贡献都是后来的经济特区所无法媲比的，笔者认为这四市应该独占“经济特区”之美名，而后来者只不过是功能较为特殊的“经开区”而已。

2、沿海开放城市

沿海开放城市是指中国沿海地区对外开放的、并在对外经济活动中实行经济特区的某些特殊政策的一系列港口城市。她是经济特区的延伸。

1984年2月，总设计师同志指出

港口城市， 如大连、青岛，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。

同年3月，中央批准开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海共十四个沿海港口城市，扩大开放城市的权限。

（图10：沿海开放城市）

开放政策包括，放宽利用外资建设项目的审批权限，增加外汇使用额度和外汇贷款，对“三资”企业在税收、外汇管理上给予优惠待遇，可逐步兴办经济技术开发区等。

1984年到1988年间，国务院批准在其中12个沿海开放城市设立14个经济技术开发区。其中上海市开设了闵行、虹桥、漕河泾3个国家经济技术开发区，另外两个没有开设的沿海城市是北海和温州。因为第一批经开区的数量和第一批沿海开放城市数量恰好都是14个，所以有的资料误以为14 个沿海城市分别开设了一个经开区。

首批14个经济技术开发区设立后，发展到1992年时，已经获得了巨大的成功，被视为一种成功的经济发展模式，并在我国东部城市掀起了建设开发区的热潮，随后该模式向内地和西部城市引进。经过三十多年的发展，我国经济技术开发区的建设经验和管理模式已经相当成熟，截止到目前，全国一共有219家国家级经济技术开发区。

（二）高新技术产业开发区

简称“高新区”。她与“经开区”的区别在于，高新区是以发展高新技术为主要目的的园区，经开区是以提高区域经济总量为主要目的的园区。一个侧重技术，一个侧重贸易，这是二者最本质的区别。高新区发端于1988年国务院启动的“火炬计划”，所以有的高新区起名为“火炬高技术产业开发区”（注意去掉了“新”字），比如“厦门火炬高技术产业开发区”、“威海火炬高技术产业开发区”。

1978年到1988年的十年间，中国实行对外开放和对内改革的基本国策，经济发展取得了举世瞩目的成就。但这一阶段的经济增长主要是依靠资源、资金和廉价劳动力推动的粗放式增长模式。要实现国民经济持续、快速、健康发展，必须依靠科技进步。于是1988年6月，总设计师在全国科学大会上提出了“科学技术是第一生产力”的著名论断。

“中国国家高新技术产业化发展计划-火炬计划”正是在这一背景下诞生的。该计划的两项核心内容就是“创办高新技术产业开发区”和“创办高新技术创业服务中心”。在火炬计划的推动下，全国各地的高新技术产业开发区如雨后春笋般。

1988年第一家高新技术产业开发区在北京诞生，当时名称为“北京市新技术产业开发实验区”，简称北京试验区。这就是大名鼎鼎“北京中关村”的前身。截止到目前，全国已有156家高新区。

下图是省级开发区、经济技术开发区和高新技术产业开发区三种开发区的集合分布情况：

（图11：三区数量分布）

从图中可以看出，山东省虽拥有绝对优势的省级开发区数量，但在国家级的经开区和高新区数量上却都输给了江苏，还要继续努力哇。

（三）海关特殊监管区域

由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。

目前共有六大类：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区。这六大类园区同时也是与“经开区”和“高新区”并列的国家级“开发区”。此外，最近比较热的“自由贸易区”也属于海关特殊监管区域。

需要注意的是，这六大类海关特殊监管区域是可以直接设置在经开区或高新区内部的。比如苏州工业园综合保税区就设置在苏州工业园区内。

这六大类园区中，保税区的历史最悠久、功能最单一。随着全球经济的发展，尤其是我国融入世界经济的进程不断加快，落后的保税区模式已不再适应，于是功能更加健全、政策更加灵活开放的保税港区、综合保税区相继诞生。这六个园区的先进程度可用如下图简单表示：

（图12：六区关系）

自由贸易区是我国海关特殊监管区域目前最高级的形态，它在园区范围和政策上近乎可以涵盖前述所有6个园区。比如我国第一个自由贸易区，中国（上海）自由贸易区，它的范围涵盖上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域。

（图13：自由贸易区）

所以笔者在前文说，自由贸易区在空间范围上已经超越了开发区的概念了。虽然他在管理模式上也会采用“管委会”的政府管理模式，但毕竟还是属于海关特殊监管区域，即“境内关外”，里面是不能共居民居住生活的，跟通常意义上的开发区概念差距太大。

（四）国家综合配套改革实验区

因为政策改革力度堪比当年的四个经济特区，所以又称之为“新特区”。其定义用官话说就是：“以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区”，目的是改变多年来形成的单纯强调经济增长的发展观，要从经济、社会、城乡关系、土地和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。其他开发区施行的政策改革主要集中在经济领域，而这个新特区的改革不光是在经济领域，政治、社会、文化、生态，等等诸多方面都实行改革创新。

国家综合配套改革试验区是我国创设灵活度最大的一种开发区类型，他的名称和实施的政策并不固定，而是结合地方特色，灵活配置，所以这种开发区在全国又很多种叫法，比如：

山西省国家资源型经济综合配套改革试验区沈阳国家新型工业化综合配套改革试验区厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区

再复杂点的还有：

重庆市和成都市（成渝）全国统筹城乡综合配套改革试验区武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭（长株潭）城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区

我国第一个综合配套改革试验区是上海浦东新区，创设于2005年，实际上就是在原浦东新区的基础上，再赋予其国家综合配套改革试验区的功能。截止到目前，我国共有12个国家综合配套改革实验区。

（本图来源于新华网）

除此外，近年来中央还批复成立了很多特色试验区，比如：华侨试验区、金融试验区、海陆试验区、沿边试验区。这些试验区的名称中并没有“综合配套改革”的字眼，发改委也没有将这些试验区算到国家综合配套改革实验区的名单中，《目录》中也没有收录，笔者就暂且把这些特色试验区与国家综合配套改革试验区统称为“试验区”了。

四、开发区与行政区的区别

开发区和市辖区都叫“区”，都归地级市管，但二者还是有本质区别的。前者只是一个特殊的经济区域，后者则是一个正式的行政区，二者的关系类似于大清以前的“市”与“县”的关系，相关内容可以查阅往期文章《我国行政区划设置详解》。

（一）目前开发区的管理模式主要有三种

1、政府管理模式

由开发区所在地或申请设立的地方政府设置派出机构管理，这个派出机构一般都称为“管委会”。

注意派出机构和派出机关性质是不一样，比如街道办事处属于区政府的派出机关，它拥有独立的行政主体资格，能够以自己的名义行使公权力，而派出机构属于分支机构，他不具有行政主体资格，只能以派出他的机关的名义行使公权力，比如派出所、工商所，都属于派出机构。

济南市高新区就是采用的政府管理模式进行管理，高新区管委会属于济南市政府的派出机构，当管委会出让园区土地时，只能以济南市政府的名义进行。

2、企业管理模式

这种模式下，负责管理的地方政府并不是派出管委会，而是出资成立一家国有企业，通过对开发区基础设施的开发建设、土地拍卖、技术和资金入股以及其他经济合作形式对开发区进行经营。这种体制首创于深圳蛇口, 也称为“蛇口模式”, 上海漕河泾新技术开发区也采用这种模式，他的管理公司名为“上海漕河泾开发区经济技术发展有限公司”。

3、政府企业混合管理模式

开发区管委会成立后，再以管委会的名义出资成立开发区企业对开发区进行建设和经营。管理模式上将行政管理和企业管理相结合。我国大部分开发区都采用了这种模式。比如“宁波经济技术开发区（保税区）控股公司”就是1993年开发区管委会出资成立的。

（图14：开发区管理模式）

（二）采用这三种管理模式的开发区还仅仅是一个特殊的经济区域，还不具有行政区划的性质。

实际上，很多开发区经过数年发展，“野心”不断膨胀，作为派出机构的管委会反客为主，顶掉了派出他的机关，成了实际上的地方政府，原开发区也与所在地的行政区划合二为一，成为一个名副其实的市辖区。比如青岛经济技术开发区，1984年刚设置时只有一小部分区域，后来不断扩大范围，1992年范围扩展到原黄岛区全区，并与黄岛区合二为一。所以黄岛区既是青岛市的市辖区，同时也是青岛的经济技术开发区。2014年，黄岛区又升格为青岛西海岸新区，成为第九个国家级新区。

（三）国家级新区，又简称“新区”，她与开发区一样是承担某种特殊的功能的区域，但实质上已经超越了开发区的概念，更接近于一个行政区。之所以说“接近”，是因为新区的管理机构也是管委会，属于省一级政府的派出机构，不具有行政主体资格，但是省政府一般都会把新区所涵盖的县、市或乡镇托管给新区管委会，所以新区管委会名义上是省政府派出机构，但实际已经具备了地级行政区的功能。比如最近名声正震的雄安新区，其管委会和党工委都是河北省的派出机构，并对雄县、容城、安新三县及周边区域实行托管，成为实质上的地级行政区。著名的上海浦东新区、天津滨海新区也都是实质上的市辖区。

在笔者看来，如此操作也许是为了绕开《宪法》有关我国行政区划设置的规定，在灵活变更国家行政区划体制的同时，避免背上“违宪”的坏名声，笔者在这里不得不佩服中央高超的政治智慧！

目前我国一共设置了19个国家级新区。

（注：以上园区图片均来自网络）

本文是“我国行政区划设置解读系列文章（四篇）”的第三篇。其他文章链接：

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