新城区是城市发展到一定规模和阶段后，为缓解城市压力、拓展城市功能，对城市空间的延伸和资源的重构。它不仅仅是简单地完成特定区域开发建设，而必须从城市资源的优化配置和使用、城市功能分区的划分和协调、城市开发资金的获取和积累等多个角度进行综合考虑。

本文对城市新城区开发资源经营状况进行分析，就常用的开发模式进行分析研究，从现实角度总结提升现有片区开发投融资模式，并就投融资规划工具的实践应用给出建议。

一、新城区开发资源分析

新城区不能是对老城区的简单复制，而应在城镇化进程不断推进、城市产业结构不断升级、城市功能分区与布局不断优化过程中，对新城区和老城区做统一规划和管理。新城区开发具有明显的资源禀赋及资源经营特性，突出的表现就是土地资源经营模式，即以城市土地为基础，改变城市投资环境和生活条件，吸引社会资金投资开发；另外还有产业资源经营模式和政策资源经营模式，分别是以产业发展和政策优惠等带动新区的开发建设。因此，新城区的开发应以资源为抓手，从全局角度进行系统的策划和设计，实现城市资源的优化配置。

新城区开发必须保持资源的可持续性和开发的有序性，不应急于求成。对于各类资源应进行合理利用，尤其是土地资源。虽然新城区土地资源相对较为丰富，但如果利用不够合理，就会出现资源浪费和价值流失。对于土地资源更多地用于解决居民住宅、经营性商业设施、办公设施、公共服务设施等；对于产业资源，应以打造环境友好型为主，进而带动相关产业的链式发展；对于政策资源，应做到合理利用和有序引导，避免对政策资源的过度利用。可见，无论是市场导向或是政府导向，城市资源的开发经营必须以价值为核心，有层次、有重点地开展。

在新城区的开发过程中，需要通过外部资源内化、内部资源外化、内部资源累积化及外部资源网络化等多种策略实现资源经营和开发的有序进行。外部资源内化也就是将外部资源内化为新城区的内部资源，如吸收其他区域的开发经验；内部资源外化是指加强对新城区的策划宣传，以提高品牌和影响力，吸引更多的外部资金投入；内部资源积累化就是通过新城区自身的积累，增强新城区的综合实力；外部资源网络化建立城市新区外部资源的网络状纽带，以实现新区开发的外部支持网络。

二、新城区开发模式

城市新城区开发要有前瞻性、科学性的开发理念，在实践的基础上采用恰当的开发模式。根据我们对于片区开发多年的理论研究与实践经验，常用开发模式有：

模式一：产业导向开发模式

产业导向开发模式，就是以工业产业为先导、城市生活配套为支撑，形成工业产业高度聚集、功能复合、高效统一的新城区域。经验表明，新城片区要想发展为独立性的城市功能，避免沦为空城，就要积极发展符合自身特色的主导产业，以产业发展为支撑，带动经济发展，提供充分的就业，实现居住与就业的平衡。国内典型的产业导向开发新城区有上海松江新城、固安产业新城、梅溪湖产业新城等。

固安产业新城位于天安门正南50公里，地处大北京核心位置，周边40公里范围内交通便利。以前固安还是一个以传统产业为主的农业大县。2002年在固安产业新城的开发带动下，固安一改旧样貌，新型显示、航空航天、生命健康等战略性新兴产业已经挑起固安的大梁。新型显示产业类项目总投资超过了300亿元；2012年起步的生物医药产业集群，已经形成高端制剂、脑科学、体外诊断、医疗器械和公共服务和基因治疗五大平台。

模式二：TOD开发模式

公共交通导向TOD（Transit-Oriented Development）开发模式，就是以火车站、机场、地铁、轻轨等公共交通站点为半径，建立集城市核心功能为一体的城区。公共交通有固定的线路和保持间距，这为土地利用与开发提供了重要的依据；在站点周边进行土地高强度开发，公共使用优先，带动片区的开发成熟。TOD开发模式成功的关键是在于政府行动领先于市场需求，对城市边缘的“生地”进行TOD的先期投入，其开发回报率要远远超过现有建成区内的“熟地”。

图2-1 TOD开发模式

美国纽约曼哈顿高线公园，就是依托TOD模式迅速发展成为经济文化中心。日本东京六本木，则以轨道为节点，形成“垂直城市”一跃成为东京新晋繁华新中心，诸如此类的还有英国伦敦、香港九龙等围绕轨道站点开发的城市。

模式三：SOD开发模式

公共服务导向SOD（Service-Oriented Development）开发模式，就是城市政府利用行政垄断权的优势，通过规划将行政或其他城市功能进行空间迁移，从而对期望集聚的城市发展要素产生巨大吸引力，达到新城区的开发。SOD模式使新开发地区的市政设施和社会设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。

一个成功的经典案例，是当年青岛市政府出让了老城区用地，而率先进入新区，实现了城市功能转移、空间疏解与优化、政府财政状况改善等多重目标。此外还需要指出的是，SOD尤其是以政府为核心的行政中心转移，给社会带来的巨大示范效应和心理预期效应。

模式四：EOD开发模式

生态导向EOD(Ecology-Oriented Development)开发模式，就是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。

图2-2 EOD开发模式

长久以来，环保作为传统的正外部性产业，主要依靠政府的购买服务和补贴。但依靠政府补贴，显然不是最佳策略，尤其是当前政府债务压力增大的情况下。在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。

模式五：文旅导向开发模式

文旅导向开发模式，是在中国新型城镇化背景下，根据中国城市发展特点及未来趋势，提出的一种新型城市开发模式。该模式即通过文化旅游产业的发展拉动区域经济发展、提升区域形象、推进区域产业转型、提升区域生活品质。文化旅游对于新城区发展来说既具有产业功能，也有特色贡献，特别是对旅游型的城市来说，文旅新区发展还是有巨大的发展潜力。

文旅导向开发在国内典型案例是乌镇。乌镇的开发始于1999年，整体发展历经了20多年。乌镇文旅的3个发展阶段，即从最开始的旅游观光，到第二个阶段的休闲体验，再到第三阶段的文化驱动。乌镇已经作为中国首批十大历史文化名镇和中国十大魅力名镇、全国环境优美乡镇，素有“中国最后的枕水人家”之誉。2003年，乌镇被联合国授予亚太地区遗产保护杰出成就奖；2006年，被列入联合国世界文化遗产保护预备清单和中国世界文化遗产预备名单重设目录；2010年，乌镇旅游荣膺嘉兴市首个国家AAAAA旅游景区称号。

三、新城区开发投融资模式

在新城区的开发中，如何成熟地运用投融资开发模式是成功的关键因素之一。新城区的开发规模及系统复杂性，要求片区一种投融资模式主导下复合运用多种模式，从而使得片区价值成长的最大化，实现筹集的跨期平衡。那些忽视片区价值经营成长规律，追求单一快捷建设模式的常会陷入僵局及挫败。

模式一：政府主导模式

政府主导模式通常由地方政府作为开发、运营的主体，包括整合政府资源，协调与各部门之间的关系，基础设施建设和产业招商等。通常政府以下设的城市开发公司，作为投资、建设及运营的直接主体。政府主导模式下政府方能创造资金筹集、产业支持政策、税收优惠等条件营造独特投融资优势。早期国内大部分的经济开发区、高新区等都以政府主导模式为主。劣势就是对于社会资本的引导效应不够，区域基础设施建设推进较快，产业运营效率较低。

图3-1 政府主导模式

例如，镇江经济技术开发区1992年5月设立，2010年4月升格成为国家级经济技术开发区，是镇江主城区“一体两翼”功能布局的“东翼”。开发区成立运作江苏瀚瑞投资控股有限公司，负责新区基础设施开发建设、产业运营等。2010年4月镇江经济开发区升级为国家级经济技术开发区。

模式二：股权合作模式

股权合作模式即由政府或其控股公司与其他企业合作或合资组建开发公司作为开发主体，负责管理新区开发建设各项工作的开发模式。政府方负责行政管理事务，提供公共服务。股权合作模式一方面能充分利用政府地区资源，又可最大限度地吸引社会资金进驻，更有利于新区开发建设的推进。该模式适用于以工业产业发展为导向的片区，需要双方对于合作目标及边界有清晰的划分，并借助社会资本方产业资源优势，实现可持续共赢。

图3-2 股权合作模式

例如，苏州工业园区1994年经国务院批准设立，同年5月实施启动，是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目。中方和新方合作成立中新集团作为园区开发主体和中新合作载体，园区的行政管理由中方全权负责；成片开发由中新合资的开发公司负责；对外招商引资由中新联合共同负责。苏州工业园区近五年在国家级经开区综合考评中实现六连冠，跻身科技部建设世界一流高科技园区行列。

模式三：市场主导模式

市场主导型开发模式即政府通过招投标等方式择优选择民营企业作为新区的一级开发主体，政府仅负责开发前期城市规划的颁布、土地利用规划的编制和土地利用政策的制定等宏观事务，开发建设的筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施等都由片区开发企业主导完成。该模式具有完全市场化操作、土地招拍挂、企业完全控制等特点，适用于小范围片区的合作开发，以完全市场化的产业项目为主导；不适用需要进行大规模基础设施建设的新城区。

图3-3 市场主导模式

例如，上海紫竹高新技术产业开发区于2002年6月奠基，2011年6月升级为“国家高新技术产业开发区”，由民营企业为投资开发主体。政府、企业、高校联合投资上海紫竹高新区（集团）有限公司，紫竹公司负责高新区总体规划、土地征用、开发建设、招商引资、运营服务等工作，总体上形成“政府搭台、企业唱戏、市场运作”的发展模式。

模式四：BOT模式

BOT（建设-经营-移交）模式是指政府就某公用基础设项目与私营企业签订特许经营协议，授权其承担项目的投资、融资、建设运营和维护。在特许期内私营企业通过运营收益将投资收回并赚取利润，政府部门享有调控权、监督权等，特许期满私营企业将基础设施无偿移交给政府。该模式下能充分发挥社会资本的积极性，通过社会资本创造增量实现正常回报。但模式当面面临土地、规划政策的限制，通过财税、土地增量的分享路径面临合规性风险。

图3-4 BOT模式

例如，固安工业园区建立于2002年，固安县政府与华夏幸福签特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司作为双方合作的项目公司，为固安产业新城的投资、建设、开发、运营提供一系列的公共产品与服务。企业则作为投资及开发主体，全权负责开发建设业务；政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持。

模式五：PPP模式

新城区开发中使用PPP模式，一般由政府方与社会资本方合作设立项目公司由项目公司进行片区开发的主要工作，政府提供法律法规政策方面的指导与意见，社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与新区开发，并按商定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益。项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回项目的所有权。PPP模式具有政企契约明确、收益共享、捆绑运营等特点。PPP模式下回报率相对稳定，风险可控。但对于大片区经营内容边界复杂、回报类型多、波动性大的情形下，难以实现整体平衡和期限匹配。

图3-5 PPP模式

例如，南京市溧水产业新城PPP项目为区域性整体合作 PPP 项目，由中标社会资本华夏幸福基业成立项目公司，负责区域内的土地整理投资、“六通一平”等基础设施建设、公共设施建设运营维护、产业发展服务、规划设计等。合作期满，项目公司将相关资产及经营管理权全部无偿移交管委会或区政府指定机构。

模式六：类PPP模式

当前因PPP财承能力，部分片区采取ABO、投资人+EPC等类PPP模式进行开发运作。该模式下通常按照“整体授权、分期实施、封闭运作”的原则来实施，由政府授权国有平台公司作为项目实施主体，负责项目整体运作。国有平台公司作为招标人引进社会投资人，组合合资项目公司提供“投融资+建设+产业发展+综合运营”全流程服务。当前该模式灵活性较大，面临一定程度的合规风险。同时当前该模式下投资人主要是大型央企建设单位主导，其投资特性与片区开发整体的价值及风险特征并不匹配，未来将面临经营挑战。

图3-６ 类PPP模式

例如，烟台市福山区智造芯城项目，采用“投资人+勘察、设计、采购、施工总承包”的开发建设模式。招标人与中标人共同设立项目公司，由项目公司负责本项目规划编制、土地一级开发投资，市政基础设施、公共服务配套设施、安置房等项目的投资建设。

新城区投融资模式的选择应当与片区整体的开发特征、经营属性、价值成长规律相匹配，如此才能实现跨期的资金筹集及配置。考虑新城片区的开发特征，需要寻找资金供给、回报周期、价值经营相匹配的开发主体，并在该主体筹划下综合运用多种投融资模式，才能真正实现投融资平衡。

四、新城区开发投融资规划

新城区的开发对于城市的可持续发展具有重要意义。当前对于新城区的开发陷入了简单的建设或融资的思路中，没有看到新城区开发是一项系统工程，应以价值提升为核心，才能实现跨期的平衡。新城区开发必须重视整体的规划、多元性的价值评估及跨期资源、资金配置，推进片区投融资规划具有重要意义。新城区开发投融资规划是依托经济发展本质、市场运营规律，以规划与项目建设为基础，对开发涉及的投资、建设、融资、运营等问题进行综合的分析，通过投融资规划模型与资本运作工程，形成投资强度、资金平衡、产业招商等策略计划体系。

图４-１ 新城区开发投融资规划

新城区开发投融资规划的主要特征有：

01 从投融资角度对规划进行检验，构建多元投融资模式

新城区开发的目标，不仅在于建设项目的完成，更多的是人口、产业、商业的发展。如果消费者和投资者不能认同开发的功能价值，往往造成空城、卧城。投融资规划能够通过演进模拟和收益评价对规划进行分析和检验，从投融资角度对开发规划进行系统分析，明确开发的重点，构建可行的多元投融资模式。

02 对开发资金进行平衡分析，保障开发的可持续性和价值收益

当前地方政府债务压力增大，但城镇化建设资金需求量仍在不断增加，开发资金短缺成为常态。投融资规划对开发的整体区域、开发单元的投入和产出进行分析，明确投融资任务，通过因地制宜的投融资计划和建设时序调整，实现资金平衡，能够有效保障开发的可持续性，实现价值收益的最大化。

03对开发投资主体整合规划，促进新城开发的高效推进

政府和企业作为新城区开发不同的参与主体，开发内容不同、效率不同，关注点也不同。政府负责公益性和引导性投资，企业进行经营性投资，政府和企业明确分工、协作共赢。在基础设施、产业发展等方面更多地引入社会资本，推进特许经营、PPP模式在开发中的应用，能有效解决政府投资压力，提高开发果效。

04 推进开发资本运作，提高跨期资金配置能力

传统新城区开发资金主要依靠于土地开发的收益和债务融资，无法充分实现价值收益成长目标。投融资规划中资本运作工程的介入，强化了新城区开发主体的建设和信用建设，通过金融工具创新，提供更灵活的跨期资金配置。在开发实施过程中能够更好地匹配开发计划对资金时间和资金成本的要求。

五、小 结

城市新区开发是一项复杂的系统工程，其必须从城市新区的资源环境、产业条件、经济态势、政策体系等多个角度加以综合考虑，对其开发时序、未来的开发策略等进行系统规划，实现价值经营下的资金筹集和跨期平衡。城市新城区的开发不能简单以资金筹集、建设为主导，需要以价值为中心认真筹划整体性的经营，从而实现可持续发展。片区投融资规划是一项非常好的应用工具，可有效提升开发的果效，有非常高的实践价值。